滥用行政立法裁量权，表面上看是已经制订出新法或者修订了旧法，是在采取积极的立法行为，实际上是一种通过滥用立法裁量权的方式表现出来的不合法、不合理地立法。

但现在，三农问题是党和政府所关注的首要问题之一，为什么还在农民代表与城市代表之间保留体制性的、整体的歧视呢？从1/4条款到城乡按相同人口比例选举，这是一个进步。而现行的城乡二元选举体制已经堵塞了制度进步的渠道，将其抛弃已然是唯一的选项了。

现有的城乡二元选举体制实际上是加强了农民代表这样一种身份观念，从而使得代表职业化的前景看似更加暗淡了。农民选出的代表是代议制民主中本义上的人民代表，并不具备与任何其他类型代表不同的属性，只不过其当选选区的人口构成中多数为农民甚至全部为农民，所以可以在事实上称其为农民选出的代表或者被习惯性地冠以农民代表的称号，其特点可能表现在更关注农业、农村、农民等所谓三农的问题，因为这是其委托利益所在，是职责所在。但是问题也就出在这里。城乡相同比例只可能是另外一种解释，而且必须放在中国特定的选举实际中来理解，那就是城乡二元选举体制。2、农民代表反映了一种深刻的身份歧视制度选择的背后的深层逻辑是将农民代表与城市代表区别看待，认为他们分属两类代表。

农民代表的特征不是制度化的、固化的身份，而是其立场、选区构成的综合反映。2、严格的城乡二元体制将导致选区划分进退失据、支离破碎选区划分是选举制度的运行基础，通常而言，选区边界是相对固定的，只是根据定期的人口普查进行相应调整。地方人大及其常委会在保证宪法实施中最重要的两项任务是维护法制统一，监督纠正发生在地方的各种违宪行为。

更重要的是，违宪审查的制度和程序与处理违法行为的制度和程序通常有很大的区别，如果把违法行为笼统地归于违宪行为，就可能混淆违法行为的处理程序与违宪行为的处理程序，从而使违宪审查机构不堪重负。这两项工作是地方保证宪法实施中的两个牛耳。而在法律尚没有对属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂作出规定时，这些自然资源所在地的地方国家机关应当直接执行宪法的上述规定，如果某国家机关在法律没有规定的情况下，擅自将上述自然资源规定为集体所有，或者使之事实上成为集体所有，就直接违宪了。2.地方人大及其常委会保证宪法实施的首要方式，是维护法制统一。

宪法第99条和地方组织法第8条、第9条、第44条规定，地方各级人大及其常委会都要保证宪法在本行政区域内的遵守和执行，即在本行政区域内保证宪法的实施。因为一些违宪问题的发生，很可能介入了党的组织和领导人的因素，而对违宪问题的处理，又与党的领导发生了复杂和敏感的关系，所以，如何处理好与地方党委的关系，直接决定了地方人大及其常委会保证宪法实施的力度和效果。

三是地方大及其常委会对发生在本行政区域的一些违背宪法和法律进行国家机关改革、甚至乱设国家机关的行为，没有发挥应有的监督作用。上述情况表明，地方国家机关既可能发生那些由极端违法行为演变成的违宪行为，也可能发生由于直接执行宪法而出现的违宪行为。关键词：保证宪法实施。而这样做，就可能出现违宪的情况。

违宪的情况是较少的，而违法的情况很多。2.应当妥善处理好与地方党委的关系。经过8年的实践后，由地方各级人大和它的常委会共同保证宪法的实施已成为维护法制统一、加强民主法制建设的必然要求，因此，1986年全国人大常委会在修改地方组织法时增加了一项新的规定：地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。对所谓违宪问题，应当作辩证的理解。

而实际上，国家机关之间的冲突，特别是人大及其常委会与其他国家机关公开发生的冲突，既不符合我们的政治传统，也很可能会带来一些敏感和复杂的因素。对地方党的组织和领导人的违宪监督工作如果进行有益探索，取得经验甚或突破性进展，将具有十分重要的理论与现实意义。

而在地方人大及其常委会的实践中，保证宪法实施的工作几乎没有开展起来，地方人大及其常委会的工作部门普遍认为，地方权力机关执行的都是法律、行政法规以及上级人大及其常委会通过的地方性法规和决议，并不直接执行宪法，又哪里谈得上保证宪法实施，如何保证宪法的实施呢?这样，地方人大及其常委会保证宪法实施的情况就可想而知了。但是，最重要和最经常的标准还是法律。

一是它自身带头崇尚宪法和遵守宪法，督促其他国家机关特别是这些国家机关的负责人，并宣传、号召和带领本行政区域的人民崇尚和遵守宪法。其实，宪法的基本初衷是，任何组织和个人对违背宪法的行为都有监督的职责，这是前述宪法序言中有关保证宪法实施要求的十分明确的含义。五是地方人大及其常委会对一府两院的日常工作监督不力。一种倾向性的观点认为，我国宪法没有赋予也不应当赋予地方人大及其常委会宪法监督权。对于全国人大及其常委会与地方人大及其常委会处理违宪行为的分工问题，担任过1982年宪法修改委员会秘书处副秘书长的张友渔曾专门做过解释。至此，地方各级人大和它的常委会共同保证宪法的实施，已成为宪法和法律的明确规定。

这是我国与西方国家政治文化上存在的很大的不同。没有各地方对宪法的实施，宪法在中央的实施以及实行依法治国，就会失去基础。

[2]这说明，地方人大及其常委会在保证宪法实施特别是监督宪法实施的工作中，应当把重点放在对国家机关及其负责人的身上，把地方国家机关及其负责人管好了，宪法在各地方的实施就有了基础和保障。由于地方人大及其常委会以及其他国家机关主要是依据法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议开展日常工作，所以，它维护法制统一的主要工作，就是保证法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议在本行政区域得到有效的遵守和执行。

同时，它还要督促其他国家机关根据法律、行政法规和上级人大及其常委会作出的决议行使职权，并依法纠正有关国家机关及其负责人的各类违法行为。当一个行为，特别是那些国家机关及其负责人或者政党及其领导人的行为严重违反了法律，同时也违背了宪法，造成了恶劣的后果，虽然也可以通过违法处理的程序予以处理，但由于该违法行为具有了挑战宪法权威和尊严的恶劣影响，所以，就应当视为违宪行为。

四是地方人大及其常委会对于选举工作中违背宪法和法律的现象，监督不够。当然，宪法和有关法律的具体条文没有规定地方的一府两院行使保证宪法实施的职权，并不是说明一府两院就不负有保证宪法实施的职责。比如，宪法第27条规定，一切国家机关实行精简的原则，但地方组织法既没有重复规定宪法的这一内容，也没有对地方国家机关如何实行精简作出进一步的规定。他说，对于违宪问题，全国性的由全国人大常委会来管，地方性的，由地方人大常委会来管。

所谓监督，按照《辞海》的解释，强调的是监督者具有高于被监督者的权威，拥有监督他人的职权，并且可以作为监督参照物的代表。二是宪法有了规定，相关法律没有进一步规定或者重复规定，地方国家机关需要直接执行宪法。

4.需要注意与其他国家机关的沟通。二是，地方人大及其常委会与全国人大及其常委会处理违宪问题的法律效力并不相同。

宪法的这两个条文规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。我国实行人民代表大会制度的政权组织形式和单一制的国家结构形式，全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会在国家权力体系中处于核心和领导地位，地方各级政权机关服从中央的统一领导，但又要充分发挥地方的主动性和积极性。

地方人大及其常委会保证宪法实施，就可以这样理解：地方人大及其常委会要确保宪法的要求和标准在本行政区域得到遵守和执行。宪法是由全国人民代表大会通过的，全国人大常委会是全国人大的常设机关，保证宪法的实施当然是全国人大及其常委会的重要职责。二是地方人大及其常委会在监督地方立法，特别是监督和撤销政府各种违法红头文件、维护法制统一方面，尚未发挥应有作用。与监督宪法实施相比，保证宪法实施的含义更为广泛，监督宪法实施是保证宪法实施的应有之义。

如何才能保证这一国家体制健康和有效的运行呢?根本的措施就是用宪法来统一各级国家机关的活动，统一国家的法制。十一届三中全会后，加强民主法制建设特别是保证宪法在各地方的统一实施成为紧迫任务，因此，1979年的五届全国人大二次会议在修改1954年地方组织法时增加了一条规定，即地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。

地方人大及其常委会在监督宪法实施的工作中，应当特别注意看重地方党委的领导和支持，保持与上级人大及其常委会的沟通，并努力做到事前、事中监督，避免事后监督。按照这样一个管辖范围来处理问题，就可以使绝大多数违反宪法的行为在地方、在基层都得到纠正和处理，全国人大及其常委会就可以腾出精力集中处理那些重大的违宪问题。

四、地方人大及其常委会保证宪法实施需要注意的几个问题1.应当将保证宪法实施的重心放在国家机关及其负责人的身上。进入 刘松山 的专栏 进入专题： 保证宪法实施 监督宪法实施 法制统一 直接违宪 。